律师代理某公司诉某县环保局、水务局等不服停止生产经营决定行政诉讼一审案

2006年7月14日，某县政府召开秋浦河采砂采石等协调会，会议原则同意开发商对秋浦河进行采砂取石，由某县水务局划定开采范围，并按规定进行严格管理。

2006年7月26日，经某建筑公司原法定代表人申请，某县水务局发放了某水采砂字[2006]04号河道采砂许可证，该证载明的统一组织采砂单位池州某新型建材有限公司，于次年正式确定为现某建筑公司，并于2007年3月在安徽省某地方税务局办理了税务登记证。此后，某公司出资650万购置采砂设备、建设厂房、堆场及招聘工人，严格遵守《安徽省河道采砂管理办法》的规定，按照河道采砂许可证的地点、范围、开采总量、采砂能力、作业方式和期限等进行开采并于许可证有效期届满前进行年审，按规定缴纳河道采砂管理费。2014年后，许可证年审权限上划市水务局，某公司仍按规定报请年审，因某县水务局未上报下年度河道采砂可采区具体范围、年度采砂控制总量、作业方式、作业工具及其数量等而未取得许可证。其间，某公司于2010年7月申请换发营业执照，其载明的经营范围为人工砂制作及新型墙材生产，营业期限为长期。

2015年8月13日，某公司收到某县环保局环改定[2015]11号《责令整改通知书》，该《通知书》载明：某公司所经营的采砂场场位于县城饮用水二级保护区内，违反了《安徽城镇生活饮用水保护条例》第十六条之规定，对城区居民饮用水安全带来安全隐患；自2007年投产至今一直未办理环境影响评价审批手续，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条之规定。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十四条之规定，责令某公司整改如下：立即停止生产；若继续生产，将依法给予处罚。2016年8月5日，某公司向某县政府递交《关于对县环保局责令整改通知书涉及问题的报告》，在保留依法要求对某县环保局违法责令停止生产的赔偿责任前提下，提出了请求解决方案未果。2017年11月16日，某县河道采砂专项整治工作领导小组办公室向某公司送达《限期关停通知》，要求某公司于2017年11月21日前自动拆除制砂设备，停止一切制砂活动。若无故拖延，未按要求即时办理的，我办将按照相关规定对某公司强制断电。2017年11月21日，某县河道采砂专项整治工作领导小组局面通知某县供电局，要求自2017年11月22日对某公司予以断电，供电公司遂予以办理。

一、原告所经营的采矿场是被位于县城饮用水二级保护区内。2008年以前，某县城关第一水厂生活饮用水取水口均位于某东方红电站进水口，该进水口位于原告所在地上游约1000米，根据《安徽省城镇生活饮用水环境保护条例》第八条的规定，其水源环境保护区至取水口下游200米的水域及其两侧纵深各200米的陆域，原告所经营的采砂处于水源环境保护区外。

2008年3月，某县第一建筑安装工程有限公司中标并于当年11月建成现在位于原告下游3500米的水域内的第二取水口。原告相信，城关第一水厂在确定此处作为取水口时，肯定已经按照《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的要求，依据县经济和社会发展规划和水污染防治规划予以实施，已经考虑到原告处于其二级保护区内从事采砂活动的实际情况，其水质标准不会低于国家规定的《GB3838-2002地面水环境质量标准》Ⅲ类标准，也能保证一级保护区的水质能满足规定的标准，否则，有关部门不可能批准实施该项目。县原告在采砂场开办前，水厂开办在后，应当考虑选址符合取水要求。事实上，原告既没有新建、扩建或者改建项目，又没有超标准排放污染物、含油污水、生活污水或者设立码头，县环保局没有任何理由可以证明原告违反了《保护条例》第十六条。

二、根据1998年国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》 第七条的规定，原告从事的在非敏感区（即非饮用水水源保护区等） 年开采10万立方米以下砂石的建设项目，对环境影响很小，并不需要进行环境影响评价，只应当填报环境影响登记表。2006年原告没有在建设项目可行性研究阶段的报批。按照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定，某县环保局应当责令限期被办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款。但某县环保局既没有及时责令原告限期补办手续，也没有责令停止建设。某县政府以原告采砂项目位于饮用水源地二级保护区而将原告作为16个违法违规建设项目之一上报，其行为是毫无根据的。三、2017年11月16日某县河道采砂专项整治工作领导小组办公室作的《限期关停通知》的根据为2017年3月28日的《某县河道采砂专项整治工作方案》，而方案的制定依据为《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》和《安徽省河道采砂管理办法》，上述法律、法规及规章有关条款所调整的对象是河道采砂。事实上，自2013年3月16日后，原告制砂场地租用了某县县乡公路管理所坑口班的空闲地，该处无堤防，不是历史最高洪水位区，不然原告也不可能选择此地作为制砂场地，故其并非河道管理范围；为了能保持制砂设备的正常运转及发放留守工作的生活费，原告仅接收县政府组织河道疏浚清淤。 

县环保局作出的《责令整改通知书》在2015年8月13日，8月18日送达原告。因原告向被告县政府递交了《关于对县环保局责令整改通知书涉及问题的报告》，提出了请求解决的方案，但至起诉时被告仍未予以答复。故原告于2017年11月29日向本院提起诉讼，其并未超过法律规定的起诉期限。

2017年11月16日，某县河道采砂专项整治工作领导小组办公室向原告送达《限期关停通知》，要求原告于2017年11月21日前自动拆除制砂设备，停止一切制砂活动。若无故拖延，未按要求即时办理的，将按照相关规定对原告强制断电。2010年7月原告申请换发营业期限为长期的营业执照，载明的经营范围人工砂制作及新型墙材生产。《限期关停通知》的内容要求原告撤除制砂设备，停止一切制砂活动，原告即无法进行生产经营。故被告要求原告于2017年11月21前自动拆除制砂设备，停止一切制砂活动、停止生产经营的行政行为没有事实依据。被告对原告作出的行政处罚性质的限期限关停通知，应当进行违法事实调查、取证，给予行政相对人申辩、听证、告知、申请复议的权利。另，某县河道采砂专项整治工作领导小组办公室通知某县供电公司对原告予以断电，违反了《中华人民共和国电力法》，属于滥用职权的行为。

县政府（2016）某政秘185文件《某县人民政府关于责令某建材有限公司停止生产经营的通知》虽未送达原告，但在某县人民法院审理的某县地方公路管理局与某建材有限公司土地租赁合同纠纷案中，某县地方公路管理局作出了“责令立即停止生产”的具体行政行为，原告对该文件的内容已全部知情，其形式为文件，对外具有公开、公示的社会效果。行政行为既已作出，却不送达相对人，违反相关行政法律、法规的程序性规定。

综上，某建材公司位于饮用水源二级保护区内，一直未进行环评，亦未按照要求进行整改，违反环境保护有关法律、法规的违法事实存在。有关行政机关应当依法予以管理。但被告县环保局作出的石环改字[2015] 11号《责令整改通知书》 、某县河道采砂专项整治工作领导小组办公室作出的《限期关停通知》 、县政府（2016）某政秘185号文件《某县人民政府关于责令某建材公司停止生产经营的通知》作为可诉的行政行为，均对相对人某建材公司权利义务造成了影响，但违反了相关法律、法规的法定程序。因此，被告县政府、县环保局及县河道采砂专项整治工作领导小县办公室的行政行为程序违法。因县地方管理公路管理局与某建材公司土地租赁合同纠纷案，已先予执行拆除了某建材公司机械设备和砂石材料，本案已无撤销行政行为的必要。

根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护部门可以责令其采取限期生产、停产整顿等措施”，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”的规定，县环保局《责令整改通知书》无权责令企业停业、关闭。根据2015年1月1日起施行《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》 的规定，限制生产、停产整治具有行政强制性质，加重了当事人的义务，对外具有公开、公示的效应，对原告的权利义务造成了影响，故而系可诉的行政行为。  

根据《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第十一条“环境保护主管部门作出限制生产、停产整治决定前，应当告知排污者有关事实、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利；就同一违法行进行行政处罚的，可以在行政处罚事先告知书或者行政处罚听证告知书中一并告知。” 第九条“环境保护主管部门在作出限制生产、停产整治决定前，应当做好调查取证工作。责令限制生产、停产整治的证据包括现场检查笔录、调查询问笔录、环境监测报告、视听资料、证人证言和其他证明材料”的规定，该《责令整改通知书》在送达原告前，县环保局既未履行相关法律、规章的程序性规定，也未向法庭提交相关询问笔录、环境监测报告、视听资料、证人证言和其他证明材料，故其作出的《责令整改通知书》没有充分的事实证据予以支持，属于程序违法。

县环保局辩称其作出的《责令整改通知书》即使可诉，也超过了6个月的诉讼时效。根据2014年11月1日施行的《行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”县环保局作出的《责令整改通知书》在2015年8月13日，8月18日送达原告。因原告向被告县政府递交了《关于对县环保局责令整改通知书涉及问题的报告》，提出了请求解决的方案，但至起诉时被告仍未予以答复。故原告于2017年11月29日向本院提起诉讼，其并未超过法律规定的起诉期限。

2017年11月16日，某县河道采砂专项整治工作领导小组办公室向原告送达《限期关停通知》，要求原告于2017年11月21日前自动拆除制砂设备，停止一切制砂活动。若无故拖延，未按要求即时办理的，将按照相关规定对原告强制断电。2010年7月原告申请换发营业期限为长期的营业执照，载明的经营范围人工砂制作及新型墙材生产。《限期关停通知》的内容要求原告撤除制砂设备，停止一切制砂活动，原告即无法进行生产经营。该通知的主要依据是《某县河道采砂专项整治工作方案》，故被告要求原告于2017年11月21前自动拆除制砂设备，停止一切制砂活动、停止生产经营的行政行为没有事实依据。被告对原告作出的行政处罚性质的限期限关停通知，应当进行违法事实调查、取证，给予行政相对人申辩、听证、告知、申请复议的权利。

县政府（2016）某政秘185文件《某县人民政府关于责令某建材有限公司停止生产经营的通知》虽未送达原告，但在某县人民法院审理的某县地方公路管理局与某建材有限公司土地租赁合同纠纷案中，某县地方公路管理局作出了“责令立即停止生产”的具体行政行为，原告对该文件的内容已全部知情，其形式为文件，对外具有公开、公示的社会效果。行政行为既已作出，却不送达相对人，违反相关行政法律、法规的程序性规。