律师代理曾某波诉某区交通运输局、某区人民政府行政处罚及行政复议行政诉讼案

曾某波系滴滴平台签约的顺风车主，2017年5月17日，曾某波通过滴滴平台接到搭载顺风车的订单，出发地为益阳市南县茅草街，目的地为长沙市火车站。上午11时许，曾某波驾车行驶至长沙市某区某路时，被长沙市交通行政执法局某区分局（以下简称“某分局”）执法人员拦截和扣押，并向曾某波出具了《公共客运管理行政强制决定书》《行政处罚事前告知书》，拟作出罚款二万元的处罚决定。

2017年6月20日，某分局向曾某波作出了罚款二万元的《行政处罚决定书》。曾某波不服，向长沙市交通运输局申请行政复议。

2017年10月13日，长沙市交通运输局认为该行政处罚决定适用法规错误，决定撤销并责令重作。

2017年10月31日，改由某区交通运输局向曾某波送达了《行政处罚事前告知书》，告知曾某波未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路运输经营的行为违法。

2017年11月7日，某区交通运输局重新作出《处罚决定书》，决定罚款二万元。曾某波仍不服，向长沙市某区人民政府申请行政复议。

2018年1月30日，长沙市某区人民政府作出《复议决定书》，维持被诉《处罚决定书》。

曾某波认为，某区交通运输局的《处罚决定书》及长沙市某区人民政府的《复议决定书》均违法，应予以撤销，故诉至某区人民法院。

长沙市某区人民法院判决驳回曾某波的全部诉讼请求。曾某波不服，提出上诉。

长沙中院判决驳回上诉，维持原判。

曾某波不服，向湖南高院申请再审，湖南高院对本案进行了提审。

首先，曾某波车辆的性质并非营运车辆，是私人小客车，其通过滴滴平台发布个人出行信息，以私家车提供顺风车服务，不具有营运性质。

其次，曾某波开顺风车不以营利为目的。曾某波在长沙有正经的高收入的工作，只是回老家益阳时或者从益阳返回长沙市为分摊出行成本，才偶尔用顺风车搭载顺路乘客，走的也是正常的往返路线，并非特意接送乘客。

再者，曾某波并未营利，曾某波自2016年3月注册至2018年2月，一年共接单22次，其中益阳市内4次，益阳至长沙10次，长沙至益阳8次。即益阳与长沙之间搭载乘客18次，获得收入1691.5元，平均每次不过80余元，且该80元还可能包含有三、四名乘客的情形。而益阳到长沙的运输成本，包括油耗、高速路费、给滴滴平台的费用等，曾某波根本不能从中获利，仅达到了平摊出行成本的目的。

基于以上几点，曾某波的行为不是营运行为，而符合《合乘管理规定》第二条关于私人小客车合乘的规定。

二、某区交通运输局依照《道路运输条例》第六十三条对曾某波进行处罚，法律适用错误。

某区交通运输局认为曾某波违反《合乘管理规定》第四条关于合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务的规定。故曾某波的行为属于非法运营行为，应依照《运输条例》第六十三条进行处罚。

首先，《合乘管理规定》第四条约束的主体是平台，而并非个人，某区交通运输局即使要进行处罚，对象也应是滴滴平台而并非曾某波。

其次，《合乘管理规定》第四条并非是对私人小客车合乘进行定义的条款，而曾某波的行为符合小客车合乘的定义。故即使曾某波的合乘行为违法该条款，亦不影响其行为是小客车合乘的本质，故曾某波的行为是私人小客车合乘，并非是道路旅客运输，不能适用《道路运输条例》的规定对曾某波进行处罚。

再者，《合乘管理规定》并未规定违反第四条情况下，该如何处理，从合法行政角度，某区交通运输局并无处罚的依据，不能依照《道路运输条例》对曾某波进行处罚。

三、某区交通运输局对曾某波罚款2万元，处罚幅度明显不合理。从头到尾，曾某波开顺风车所得不超过200余元，且并未造成危害后果，某区交通运输局对曾某波处以2万元的罚款，处罚力度畸重。

曾某波在滴滴顺风车平台注册为顺风车司机，通过滴滴平台接到本案中搭载顺风车的订单，与搭载出行线路大致相同的人共同分担出行成本，属于顺道搭乘乘客，且曾某波搭载乘客的行为不以营利为目的，由出行线路大致相同的人分摊部分出行成本，该行为应当认定为顺风车合乘。

二、关于某区交通运输局作出的处罚决定书的处罚对象是否正确

从本案中滴滴平台、车主、乘客三者关系来看，车主按平台的指示完成行程，乘客向平台支付费用，平台在扣除服务费后再向车主支付费用。车主是按照平台提示的行程接单，费用也不由车主决定而由平台计算，应认为与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主，平台应承担承运人责任和相应社会责任。《合乘管理规定》第四条也规定，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘服务信息。该条规定应理解为若平台违反该规定，提供了跨省市、跨区域的合乘服务信息，则平台应承担责任，而非车主承担责任。

故某区交通运输局仅对曾某波进行处罚而未处罚真正的责任主体平台公司属于处罚对象错误。

三、关于某区交通运输局作出的处罚决定适用法律是否正确

如前所述，因某区交通运输局主张以《合乘管理规定》为依据倒推得出若合乘出行范围跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘欠缺逻辑性，其结论不能成立，故原审法院认为曾某波的行为不能适用《合乘管理规定》的相关规定缺乏法律依据，适用法律错误。

某区交通运输局以《道路运输条例》第十条、第六十三条为依据对曾某波作出处罚，其适用该条款的前提是对曾某波涉案行为的性质界定为“道路旅客运输经营”。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条明确了“道路旅客运输经营”的含义，即是指用客车运送旅客，为社会公众提供服务，具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。曾某波的搭乘行为不属于道路旅客运输经营的范畴。某区交通运输局因对曾某波的行为定性错误从而适用《道路运输条例》相关规定进而作出处罚，适用法律错误。

四、关于某区交通运输局作出的处罚决定对曾某波罚款20000元，处罚是否适当

《行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。某区交通运输局作出处罚时，既未充分考虑曾某波利用滴滴平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质，也未全面综合考虑其行为的社会危害程度，将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于曾某波，认定其盈利161.7元，对其处以20000元罚款，却未对平台公司作出任何处罚，属于对曾某波涉案行为的事实、性质、情节以及社会危害程度未予以正确、适当认定，对其的处罚幅度和数额与其行为性质、危害程度、涉案金额等不相当，该处罚明显不当。

五、关于行政法基本原则在本案中的适用问题

1、信赖保护原则

信赖保护原则为行政法中一项基本原则，意为人民基于对国家公权利行使结果的合理信赖而有所规划或举措，由此而产生的信赖保护利益应受保护。根据该原则，人民基于对政府行为信赖而做出的相关行为应当受到保护。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第十一条规定，合乘平台在本市开展合乘信息服务的，应向市道路运输管理机构备案，并将服务平台数据接入市道路运输管理机构监管平台，按要求实时、完整地提供合乘数据。可见，滴滴平台提供的合乘数据受到政府部门的监管，车主按平台发布的信息（包括行程、收费实施载客行为）也是基于认为平台的该行为是受政府监管的行为，无需车主质疑和查证，曾某波对平台发布信息不予以质疑正是因为对政府监管行为的信赖。再审申请人基于对政府行为的信赖而按照平台提供的信息从事的搭乘行为应受到法律保护。

2、合理行政原则

合理行政原则是指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。该原则包括公平公正原则、考虑相关因素原则、比例原则。本案中，根据相关规定，对合乘信息负责的是合乘平台，并非车主，车主按照平台给出的信息完成服务，本案所涉合乘行为仅处罚车主而不处罚平台公司，有违公平公正原则。某区交通运输局作出处罚时,既未充分考虑曾某波利用滴滴平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质，也未全面综合考虑其行为的社会危害程度,将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于曾某波，决定对其罚款20000元，不符合合理行政原则。

综上，曾某波利用网络平台预约载客行为应认定为顺风车搭乘行为而并非非法营运行为，其行为不适用《运输条例》的相关规定。提供合乘信息的主体为滴滴平台公司，违反相关合乘规定的后果不应由曾某波承担，某区交通运输局认定事实不清，适用法律错误。